На пути к субсидиарному государству в России

Ирина Григорьева
Светлана Чернышова

 

 

Впервые о необходимости движения России к « субсидиарному социальному государству » было сказано в « Плане действий Правительства в области социальной политики и модернизации экономики » летом 2000 года. 1 Очевидно, что введение новых понятий (более того, обновление концепции развития общества по сравнению с началом 1990-х годов) в общественный обиход нуждается в комментариях СМИ, в разъяснениях и популяризации. В противном случае, как уже пришлось услышать одному из авторов данной статьи, субсидиарное государство будут толковать как государство субсидий. Это именно та ситуация, когда нужна серьезная PR - кампания, дискуссия о путях реализации субсидиарного подхода в управлении обществом и государством. К сожалению, в российской справочной литературе определение понятия субсидиарност ь можно найти только в « Словаре-справочнике по социальной работ е» . В данном материале делается попытка заполнить лакуну: рассказать о истоках этого понятия и раскрыть его основной смысл.

 

Теория «социального государства»

Представление о том, что власть должна работать так, чтобы гражданин в полной мере мог проявить свою самостоятельность и в то же время получить необходимую помощь, давно укоренилось в западной философской и религиозной мысли. Высказанная еще Аристотелем идея о том, что власть в государстве производна от гражданина, была в Новое время основательно проработана английскими философами Юмом и Гоббсом в теории «общественного договора» (social contract), а затем закреплена в основных положениях так называемой англо-американской школы права.

Отношения гражданина и государства стали краеугольным камнем теории « социального государства » , оформившейся в Европе к концу 19 в. на основе более старой теории «правового государства», которая подчеркивала взаимный характер прав и обязанностей (ответственности) граждан и государства. Из «общественного договора» о партнерстве граждан и государства выводятся различные «теории участия», предполагающие вовлеченность граждан и выражающих их интересы групп в процесс принятия решений. Гражданство становится синонимом самостоятельности и свободы, а понятие гражданского общества предполагает наличие сообщества, которое самоорганизуется для решения определенных задач и защиты своей негативной свободы, то есть свободы от вмешательства любой власти, включая государственную.

В таком понимании « “ социальное государство » ” – это не государство социальных услуг, а общественное государство, инструмент гражданского общества, полностью ему подотчетный и зависящий от него. Реализация такого социального государства максимально зависит от развития гражданского общества, его способности осознавать и формулировать свои интересы и потребности, создавать организационные структуры, способные использовать ресурсы государства для их удовлетворения.

Тем не менее, в начале ХХ века необходимость смягчения последствий индустриализации и ослабление хозяйственных функций семьи привело к созданию современных механизмов социальной защиты в виде развитой системы социального страхования. В период между двумя мировыми войнами под воздействием идеологии « “ социального государства » ” в западном обществе утверждается представление, что государство должно приходить на помощь самым обездоленным и имеющим слабые позиции на рынке труда.

Католическая субсидиарность

Понятие субсидиарности (в спомогательност и ) в сферу взаимоотношений индивидуума и государства ввела католическая церковь, которая в конце 19 в. активно включилась в осмысление нового социального явления, каким стало социальное государство2. Исходно принцип вспомогательности означает, что человек всегда должен пытаться решать возникающие проблемы с помощью « ближайшей инстанции » . В христианском, религиозном смысле, причем, как нам кажется, независимо от внутриконфессиональных дискуссий, ближайшей инстанцией для человека в этом мире является он сам. Если он не может самостоятельно справиться со сложной жизненной ситуацией, то должен обратиться к семье и родственникам. Следующей инстанцией будет местная община, соседи, церковь и гражданские организации, а затем муниципальные или коммунальные власти, региональные и государственные структуры. Такой акцент на личную ответственность человека за свое место в мире связан уже именно с католической духовной традицией, подчеркивающей человеческую ипостась в Богочеловеческом образе Христа и необходимость привнесения христианских принципов в повседневную жизнь. «Католицизм как бы смотрит на небо с земли, рационально строит лестницу в небо, уделяя большое внимание земным проблемам» 3.

В своих документах (папских энцикликах) в течение всего прошлого столетия Католическая церковь прямо говорила о необходимости подхода « “ снизу вверх » ” , об обязанности властей предоставить помощь и дать возможность гражданину проявить свои возможности.

Самодеятельность граждан очень важна также для противостояния « “ демону организации » ” , превращающему человеческо е обществ о в гигантск ий механизм,. Много написано о том, что индустриализм приводит к утрате человеческого содержания труда и противостоит развитию человека. Интересно отметить, что чувствительность к данной проблеме католическая церковь проявила задолго до того, как социологи обнаружили различие между уровнем жизни и его качеством и занялись индикаторами социального развития. Папа Пий Х II в Рождественском послании 1952 года наметил ставшее теперь общепринятым различие между ростом экономических показателей и развитием, принимающим во внимание « человеческую цену » материального благосостояния. Он писал: «Как для народов, так и для отдельных людей « иметь » больше не есть конечная цель. Всякий рост амбивалентен. Будучи необходим, чтобы позволить человеку быть человеком, он превращается для него в тюрьму, едва только становится для него высшей целью, заслоняя собою весь остальной мир. Сердца тогда черствеют и замыкаются в себе, людей собирает вместе не дружба, а интерес, который вскоре начинает их ссорить и разъединять. Стремление исключительно к тому, чтобы « иметь » , воздвигает препятствия к возрастанию качества бытия и противостоит подлинному его величию: как для народов, так и для отдельных личностей стяжательность есть самая очевидная форма моральной недоразвитости»4.

Немецкий вариант

Ближе всего к пониманию субсидиарности в духе христианского социального учения находятся немецкие исследователи и практики. « Теория свободной общины » , принятая в данной стране, базируется на идее естественного права и резюмирует, что не государство делегирует функции муниципалитетам, а наоборот, муниципалитеты, как первоначально правомочные власти, передали функции, которые обременяли их, более высоким властям.

Одной из самых специфических особенностей самоуправленческой организации в Германии была некая « принудительность » демократии: отказ от участия в деятельности органов самоуправления вел к общественным последствиям, включая ущемление в правах и усиление налогообложения. Может быть, это одна из причин исключительной дисциплинированности немцев по отношению к общественным делам, ставшая « притчей во языцех » . Так, в «Положении об общинах земли Баден-Вюртемберг» 1984 г. сказано, что граждане обязаны вести работу в общине (муниципалитете) на общественных началах, бескорыстно и ответственно. Отказ от такой работы должен быть обоснованным. В противном случае м униципалитет может наложить на «отказника» денежное взыскание или лишить его права гражданства в общине сроком до 4 лет.

Е ще в 50-60-е годы Х1Х века в Германии начали создаваться общественные союзы – самоорганизации по отраслевому и профессиональному признаку. Вскоре эти союзы стали наделяться правительством особыми полномочиями в специальной социальной сфере: общественном призрении и социальной помощи, медицинском и школьном деле. Эти новообразовавшиеся органы были общественными объединениями, но рекомендации и решения, принимаемые ими, были обязательными для работающих в данной профессиональной сфере. Нам кажется, что эта практика коренится в средневековой католической традиции, где обладание конкретной профессией, принадлежность к цеху выступали важнейшими дисциплинирующими и душеспасительными (сегодня сказали бы «социально защищающими») факторами.

С середины прошлого века государство финансировало решение важных социальных проблем, а технологию, в соответствии с традицией, отрабатывали и добивались ее стандартизации профессиональные ассоциации. В 1911 году организация таких целевых общественных объединений была узаконена, и они стали предшественниками современных « свободных трегеров » , то есть носителей социальных услуг, имеющих правовой статус НГО и государственные лицензии на предоставление тех или иных видов услуг.

У нас же государство отказалось от практики лицензирования негосударственных социальных служб, но никому не передало функции определения профессионального уровня социально ориентированных НГО и мониторинга поддержки нуждающихся групп населения. При этом порядок финансирования социальных услуг остается архаичным, по существу, сметным, а возможность гибко реагировать на нужды организаций - носителей услуг – нулевой.

Куда поворачиваемся?

За декларируемой в настоящее время субсидиарностью можно усмотреть не только « поворот к Европе или ЕС » , но и поворот к собственным общинным и земским традициям, конечно, весьма пострадавшим от государственного патернализма. Если либеральный индивидуализм России чужд, то это не значит, что отрезаны все пути развития. В конце концов , именно либеральная модель развития привела человечество к опасной черте, когда безудержный экономический рост одних государств поставил другие, да и человечество в целом, на грань катастрофы. Тем более что огромные размеры страны просто требуют поддержки развития на местном уровне. Международная практика говорит об эффективности микрофинансирования для развития местных сообществ , обусловленной тем, что сообщество само выдвигает организационных лидеров и решает, под какие нужды просить деньги.

В большинстве регионов России сейчас есть ресурсные организации, предоставляющие информацию о различных фондах и грантах, а также возможности обучения для лидеров сообществ. Мировой банк провел в мае-сентябре 2004 года специальные курсы для российских регионов по ознакомлению с опытом адресной помощи и микрофинансирования в различных, как правило, бедных странах мира. Естественно, самостоятельное решение проблем населения с помощью самоорганизации, общественных организаций и современных информационных ресурсов требует времени, терпения и мотивации, а разнообразное «нетерпение» глубоко пронизывает наш социум еще со времен народовольцев, стремившихся изменить патриархальную народную жизнь. Но как показывает исторический опыт, постепенные изменения более продуктивны, чем «щучье веление» государства.

Проблема самоорганизации гражданского общества чрезвычайно важна для России в связи с уменьшением реального значения и возможностей государства в различных сферах жизни. Однако уменьшение давления государства само по себе не порождает эффективную экономику (коммерческий сектор) и самостоятельного гражданина; сильную местную власть и налогоспособный « третий » , то есть негосударственный сектор, ориентированный на оказание услуг гражданам. Не возникают автоматически и « правила игры » между секторами, то есть те самые договорные отношения в рамках « социального контракта » , которые устанавливают равноправие сторон, превращающихся из исполнителей воли государства в его партнеров. Взаимодействие государственного и общественного, т. е. «третьего» секторов в России всегда являло собой пример довольно натянутых отношений и вызывало недоверие, как у первого, так и у второго партнера в этой связке.

В то же время население все еще не может расстаться с патерналистскими ожиданиями и иллюзиями. В сегодняшней России конституционную запись о социальном государстве (ст. 7 Конституции РФ 1993 года) принято трактовать в ключе обязательств федеративного государства заботиться обо всех гражданах. Желания граждан или их специфические потребности не являются предметом дискуссии, « “ глобальный патронаж » ” или его идея не видятся формой глобального контроля и принуждения. Напротив, он воплощает идею равенства всех перед отцом-государством. Очевидные всякому прорехи в этой отеческой заботе объясняются не архаическими взглядами на роль государства, а злоупотреблениями предпринимателей и казнокрадством чиновников. Действительно, в определенном смысле можно говорить не о договоре, а о сговоре между государством и крупнейшими корпорациями и банковскими структурами, на основе которого осуществлялась реальная конфискационная социально-экономическая политика5.

При этом возможности экономической независимости или самообеспечения граждан в лучшем случае мало занимали как законодателя, так и предпринимателей и были сдвинуты в сферу « “ челночного » ” бизнеса (мелкой торговли или спекуляции) или производства продуктов питания на « “ 6 сотках » ” . Поэтому , что делать сегодня, когда государство приступило к передаче функций обслуживания населения субъектам РФ, а те будут вынуждены поручить это муниципалитетам или организациям «третьего сектора», совсем не ясно. Вынуждены, поскольку с уровня субъекта РФ невозможно реализовать такое важное требование , как «клиент о ориентированность» социального обслуживания. С другой стороны, в соответствии с изменениями, внесенными ФЗ № 122, из законодательства исчезло упоминание о «муниципальной социальной работе» или «муниципальных социальных службах». Т. е. не муниципалитеты будут просить у государства субсидирования для решения определенных, собственных задач, а государство единообразно будет передавать определенные функции и финансирование муниципалам. Никакой местной специфики тут уже будет не увидеть и не учесть.

Правовое поле и «клиентоориентированность »

Вообще говоря, деятельность федерального законодателя в регламентации социального обслуживания населения, начиная с его «рождения» в 1987 г. и кончая полным законодательным оформлением в 1995 г. , можно оценить довольно высоко, если не брать в расчет общую беду – бесконечное внесение поправок и дополнений, венцом которых стал ФЗ № 122. Однако развитие практики социального обслуживания в последние годы обусловило жесткие требования к учету личностных, психологических особенностей клиентов, которые можно реализовать именно в рамках перехода к более гибкой, привязанной к местным особенностям и доступной населению систем е ы социальных служб. П онятие « “ клиент о ориентированности » ” или « “ клиентцентрированности » ” помощи постепенно становится обязательной методической установкой. Наличие большого количества общих законов и норм оказания помощи, считавшихся благом государственных, институциональных систем социальной работы, вдруг проявило свой « “ безличный » ” характер, универсальные « “ категории обеспечиваемых » ” , определенные правом, оказались не самыми нуждающимися.

Л юбая из традиционно признаваемых слабыми групп населения – внутренне неоднородна. Не только дети и пожилые могут значительно отличаться по уровню доходов и условиям жизни, но даже и инвалиды. Конечно, это все социально уязвимые группы, но единые нормы социального обеспечения имеют для них разную значимость. Так, льготы на оплату телефона, квартиры, коммунальных услуг полагаются всем, а реально ими пользуются лишь те, у кого соответственно есть телефон, водопровод и прочее, поскольку далеко не все жители России живут в населенных пунктах, где есть блага цивилизации, пользование которыми носит льготный характер, где есть необходимая ресурсная среда.

В России к началу 2004 г. было 103 м и л лио н а льготников. Финансовый «вес» льгот составляет примерно 2,8 тр и л лио н а . руб лей . , т. е. около 21% бюджета государства. Правда, государство выполняло свои обязательства, как правило, не более чем на 40% от необходимой суммы, ссылаясь на невозможность финансировать все типы льгот. Фактическое недофинансирование и изменение подхода к социальному обеспечению привело к тому, что, начиная с 1992 года, одно правительство за другим объявляло о необходимости перейти к системе, больше ориентированной на эффективное включение действительно малообеспеченных членов льготных категорий населения, к адресной системе помощи. Так, в 2001 году часть льгот потеряли военнослужащие, затем почетные доноры и студенты и т. д. Но после завершения выборной компании 2003-2004 года государство решило, наконец, «взять льготников за горло». Конечно, формально льготы очень часто достаются в наибольшем объеме проживающим в городах и далеко не самым нуждающимся пенсионерам 6. Но, учитывая то, что значительная часть пенсионеров имеет пенсию ниже прожиточного минимума, льготы им вовсе не лишние. Предлагаемые же денежные компенсации льгот могут стать реальным подспорьем только для сельских пенсионеров, которые просто не могли пользоваться льготами в натуральной форме из-за отсутствия транспорта, аптеки, телефона и т. п. Для части же городских льготников такие компенсации вовсе не компенсируют потерь. Кроме финансовых, это потери, связанные с социальным статусом пожилых людей, который, в известной мере, также конструировался разнообразными льготами как признанием их заслуг.

О безадресных и затратных формах сложившейся помощи семьям с детьми также много написано. По разным подсчетам эти семьи получают от 5 % до 19 % сумм, предназначавшихся наименее обеспеченным, остальное достается менее нуждающимся получателям7. Поэтому теоретики и практики в России настаивают на внедрении « “ адресных » ” форм помощи , как наиболее клиент о ориентированных и требующих для реализации участия населения (по крайней мере, родственных и соседских групп).

Вместо заключения

Необходимо со всей определенностью подчеркнуть, что сложившееся в России понимание социальной работы является узким и его надо расширять, обогащать. И пути такого обогащения должны искать местные сообщества, не уповая только на помощь государства, а развивая механизмы гражданского общества, где общественные организации сотрудничают с местными властями и правительственными структурами местного уровня. Ясно, что решение такого рода вопросов способствует становлению совершенно нового типа социальной работы. Социальная работа с участием самих местных жителей не означает отказ а от помощи профессионалов при реализации тех или иных идей. Напротив, центральный пункт ее – кооперация сотрудников профессиональных служб с другими организациями (общества, церковные общины и т. д.) по месту жительства. Однако здесь меняются взаимоотношения профессиональных работников и населения: профессионал должен уметь выйти за рамки своей узкой профессиональной роли. Такая идея реализуется во многих формах общинных работ в Германии, где сотрудничают городская администрация, благотворительные организации и университеты.

Трудно спорить с тем, что государство должно предоставить жителям возможность действовать самим. Совершенно ясно одно: принцип субсидиарности, необходимый для развития гражданского общества и самоуправления в России, можно реализовать лишь при условии децентрализации власти, что предполагает принятие решений гражданами в отношении той или иной проблемы по месту ее возникновения. Государство должно отказаться от практики принятия универсальных, но экономически не обеспеченных правовых норм, связанных с помощью населению, финансируя, в то же время, конкретные общественные инициативы или муниципальные образования, подавшие аргументированные заявки или проекты социальных программ. Собственную экономическую основу для деятельности может создать сеть налогоспособных малых предприятий муниципальной подчиненности или использование переданной муниципалитетам собственности, постепенно уменьшающих зависимость от социальных трансфертов « сверху » .

К сожалению, современную ситуацию невозможно оценить иначе , как противоречивую, когда государство не способно просчитать последствия своих решений на сколько-нибудь длительный срок. Отказываясь от привычных методов патронажа, государство должно не просто уходить из социальной сферы, а действовать субсидиарно, в соответствии с заявленным подходом.

 


1План действий Правительства в области социальной политики и модернизации экономики// Российская газета, 8 авг. 2000 г.

2Определение субсидиарности содержится в папской энциклике 1931 года: термин « “ субсидиарность » ” происходит от латинского выражения « “ subsidium ferre » ” (оказывать помощь) и обозначает определенную систему взаимоотношений государства и граждан. В рамках этой системы государство должно предлагать своим гражданам различного рода помощь для того, чтобы они могли самостоятельно решать свои проблемы на основе самоорганизации и самоконтроля. Особое внимание уделяется естественным правам человека – все, что гражданин может сделать сам, по собственной инициативе, является его неотчуждаемым правом, – - далее эта мысль развивается – государственные структуры не должны выполнять то, с чем могут успешно справиться местные сообщества, – - и подводится итог: любая общественная деятельность по своей сути субсидиарна, а государство обязано свести к минимуму вмешательство в дела отдельных граждан и местных сообществ ( Enciclopedia Americana . International edition . N . Y . 1966 ) .

3 Зарубина И. Н. Социально-культурные основы хозяйства и предпринимательства. М .: ИЧП « Изд - во Магистр » ” , 1998. – 360 с

4Enciclopedia Americana. International edition. N . Y . 1966.

5 Тихонова Н .Е., Шкаратан О. И. Российская социальная политика: выбор без альтернативы? // СОЦИС. 2001. №3. С. 21-31.

Процитируем фрагмент из публичной лекции Александра Аузана ( ( http://www.polit.ru/lectures/2005/06/01/auzan.html ): «В конце 2004 года Независимый институт социальной политики сделал своего рода предсмертную фотографию системы социальных льгот в России. Я немножко представлял себе, что там происходит, мы даже некоторыми исследованиями до этого занимались вместе с Независимым институтом социальной политики. Тем не менее, я был потрясен результатом. Ну, в том, что наиболее имущие 10% получателей льгот имеют больше льгот, чем самые неимущие 10%, тут ничего неожиданного ни для кого, видимо, нет. Но вы знаете, во сколько раз они имеют больше льгот? В 63 раза.

Когда эта цифра возникла в докладе, я схватил за руку Лилию Николаевну Овчарову, лучшего, на мой взгляд, в России специалиста по бедности и сказал: « “ Лиля, вы мне можете объяснить, как такое может быть, в 63 раза? » ” . И она сказала: « “ Да, запросто ” . У человека есть право на льготу, скидку на путевку, 10% скидка. Путевка стоит 25 тысяч рублей. У кого нет 25 -ти тысяч рублей, могут не беспокоиться. И таких льгот очень много, когда с деньгами вы можете подойти к этой льготе, а без денег – нет ” .» (прим. редактора)

7 Дмитриев М. Э. Социальные реформы в России: итоги и ближайшие перспективы // Общественные науки и современность. 1998, № 5; Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России / Под ред. Е. Ярской-Смирновой , . М., 2002.

 




Пчела #48 (октябрь-декабрь 2005)



 



Перейти на главную История создания журнала Адресная книга взаимопомощи Об интересных местах Об интересных людях Времена Многонациональный Петербург Клубы и музыка Прямая речь Экология Исторический материализм Метафизика Политика Правые Левые Благотворительность и третий сектор Местное самоуправление Маргиналии Дети и молодежь Наркозависимые Бывшие заключенные Глухие Слепые Люди в кризисной ситуации Душевнобольные Алкоголики Инвалиды-опорники

© 1996-2013 Pchela

Письмо в "Пчелу"