Дорогу осилит идущий

Ника Антоникова 1

Прошедший год принес много изменений: социальные реформы, проводимые правительством, всколыхнули общество. Формирование Общественной палаты, принятие Концепции административной реформы и некоторых законов (например, о местном самоуправлении) подтолкнуло региональные и местные власти пересмотреть принципы взаимодействия с общественными организациями и другими структурами гражданского общества.

Изменения в правовом и политическом поле, оцениваются экспертами очень неоднозначно, однако то, что основные принципы прописаны теперь на федеральном уровне, дает повод надеяться, что общественности (в широком понимании этого слова) будет легче донести свою точку зрения до лиц, принимающих решения по социально важным вопросам. В данной статье делается попытка не только обозреть произошедшие изменения, но и дать активистам третьего сектора некоторые базовые ориентиры для планирования своей деятельности в следующем году.

Федеральный уровень: шаг вперед – два назад

Что касается федерального уровня власти, в первую очередь бросается в глаза непоследовательная позиция Президента. С одной стороны, в двух его последних посланиях говорится о необходимости поддержки и развития взаимоотношений органов государственной власти и гражданского общества, грубо говоря, с его подачи, создается Общественная палата. С другой стороны, желание свести к минимуму возможность «цветной революции» и контролировать объединения граждан привела к ситуации, когда под угрозой оказалось огромное количество абсолютно аполитичных социальных организаций.

Очень большие надежды в начале 2005 года возлагались на Общественную палату. Однако медлительность процесса ее формирования и многочисленные скандалы, с ним связанные, подрывают имидж этой структуры как сообщества экспертов, призванного давать оценку и делать заключения по проектам законов.

Ситуация по взаимодействию с исполнительными органами власти также противоречивая: до сих пор не одобрен проект среднесрочной программы социально-экономического развития на 2006-2008 гг., закрепляющей основные направления деятельности государства в отношении гражданского общества. В частности, среди таковых – модернизация законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций; обеспечение равных условий доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынки социальных услуг; развитие механизмов независимой общественной экспертизы и государственно-общественных консультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений.

Несомненно, эти новшества можно назвать весьма прогрессивными, однако в реальной деятельности федеральных министерств и ведомств они пока отражения не находят.

Несмотря на то, что в ряде проектов целевых программ министерств и ведомств, разработанных за предыдущий год, включены параграфы о привлечении НКО к их реализации (в частности, на основе социального заказа), исполнимость этих деклараций вызывает сомнение.

Таким образом, обобщая можно сказать, что «политические сигналы», которые должны бы были стимулировать развитие диалога, оказались настолько разнонаправленными, что разобраться в них и принять какой-то единый курс не могут даже сами чиновники.

В то же время обострились проблемы и внутри третьего сектора. Несогласованность позиции по важнейшим вопросам, разобщенность, недостаточная компетентность многих организаций, отсутствие масштабной общественной поддержки усилий некоммерческих организаций и неактуальность риторики приводят к тому, что федеральные власти достаточно редко воспринимают общественные организации как реальных партнеров.

Региональный уровень: административные регламенты или новые институты?

На региональном уровне картина взаимодействия очень пестрая: в каких-то регионах уровень активности гражданских организаций традиционно очень высок, взаимодействие с властями уже давно приняло институционализированный характер; в каких-то – наоборот, все еще только начинается.

В целом на фоне ажиотажа вокруг формирования Общественной палаты РФ можно отметить тенденцию повышения интереса к взаимодействию с некоммерческими организациями. На данный момент идет активный процесс формирования региональных общественных палат, пересмотр регламентов деятельности уже существующих консультативных органов.

Однако этот процесс, как правило, не сопровождается пересмотром имеющегося регионального законодательства, регулирующего взаимодействие. По-прежнему многие механизмы консультаций и совместной работы не реализуются, потому что в нормативно-правовой базе не проработаны конкретные процедурные вопросы.

На наш взгляд, такой подход к вопросу взаимодействия с властями (создание новых институтов взамен проработки процедурных норм, позволяющих обеспечить эффективность работы старых) не сможет обеспечить долгосрочного устойчивого сотрудничества, так как изменяет лишь форму, но не суть.

Еще одной важной тенденцией стало то, что в некоторых регионах власти осознали необходимость комплексных программ развития гражданского общества.

В качестве двух ярких примеров можно привести областную целевую Программу развития политической и правовой культуры населения Пермской области на
2002-2006 годы и областную целевую Программу развития институтов гражданского общества в Саратовской области на 2006-2007 годы.

Эти программы демонстрируют разные подходы к решению одной и той же проблемы – необходимости развития системы представительства интересов различных групп населения и активизации гражданской активности.

В первом случае (Пермская область) основным инструментом достижения целей программы является развитие системы политического образования граждан (то, что теперь подразумевается под словами «гражданское образование»). В частности, была создана сеть Центров развития политической культуры, на базе которой апробируются новые социальные технологии (в частности, гражданская экспертиза муниципальных нормативно-правовых актов).

В Саратовской области акцент сделан, наоборот, на развитии негосударственных некоммерческих организаций. Целью Программы является создание условий для их эффективной и деятельности и возможностей для участия в выработке решений. В качестве основного механизма реализации данной программы предполагается система грантовых конкурсов, обеспечивающих как развитие инфраструктуры некоммерческого сектора, так и поддержку общественно-полезных инициатив.

Очевидно, что эффекты от реализации первой программы проявятся скорее в долгосрочной перспективе, в то время как вторая направлена скорее на поддержку текущей деятельности уже существующих и вновь созданных организаций, то есть ориентирована на кратко- и среднесрочные эффекты. Каждый из этих подходов оправдан, и применение того или иного зависит от стартовых условий в регионе.

Итак, суммируя, можно сказать, что на региональном уровне на данный момент существует довольно большое разнообразие моделей развития гражданского общества, что обусловлено, в первую очередь, разным социально-экономическим и политическим состоянием регионов. Говорить о какой-то универсальной модели, пригодной для всех, невозможно.

При этом важно отметить, что на данный момент роль некоммерческих организаций в системе выражения общественных интересов несколько повысилась, и на региональном уровне возрос интерес к их деятельности.

Местный уровень: акцент на гражданскую активность

Вступление в силу с 1 января 2006 года отдельных положений Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно меняет систему местного самоуправления. Помимо изменения полномочий органов местного самоуправления, структуры управления, финансовых новелл и т.д., теперь предполагается значительно более активное участие граждан в решении вопросов местного значения. Есть ряд вопросов, по которым публичные слушания станут обязательной практикой. А именно на публичные слушания должны будут выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования;

4) проекты правил землепользования и застройки;

5) проекты планировки территорий и проекты межевания территорий;

6) вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;

7) вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

8) вопросы о преобразовании муниципального образования .

Глава V этого закона предусматривает также и другие возможности для участия в местном самоуправлении рядовых граждан: проведение собраний, правотворческая инициатива, опросы, обращения и т.д.

Однако одной из главных проблем является то, что именно на муниципальном уровне ощущается недостаток гражданских организаций, которые на данный момент достаточно компетентны для участия в организации и мониторинге такого рода мероприятий.

Более того, как правило, муниципальные служащие относятся к НКО с достаточно большой настороженностью. Это вызвано рядом причин: большинство организаций не имеют за собой реальной поддержки широкой общественности, не обладают достаточным статусом, чтобы выступать в качестве экспертов, не могут «говорить с властью на ее языке». Кроме этого, уровень местного самоуправления изначально ориентирован не на общение с гражданами посредством институтов, а на прямое взаимодействие.

На наш взгляд, именно поэтому муниципалитеты ориентированы скорее не на инициативы некоммерческих организаций, а на инициативы граждан.

Тем не менее, задач по взаимодействию с властями на этом уровне у НКО довольно много, и они очень важны, так как образуют тот фундамент, на котором будут в дальнейшем строиться остальные этажи. Прежде всего, к такого рода задачам надо отнести, в первую очередь, повышение своей квалификации в решении вопросов местного значения, просветительскую работу среди населения и других некоммерческих организаций по поводу реформы местного самоуправления, реформы ЖКХ и социальных реформ. Очень важно изменить свой имидж в глазах власти, уйти с позиций постоянной конфронтации или «просящих» на позиции экспертов и равноправных партнеров в решении социальных проблем муниципалитета.

Вместо заключения

Картина взаимодействия властей с НКО разнится не только от уровня к уровню власти, но и от региона к региону, от муниципалитета к муниципалитету, поэтому говорить о каких-то общих для всех тенденциях, на наш взгляд, достаточно сложно.

Уже сейчас очевидно, что ситуация меняется, в этих изменениях скрыты как угрозы, так и новые возможности. Именно поэтому наиболее важными на данный момент видятся скорее задачи по внутреннему развитию сектора: формирование и развитие собственного экспертного потенциала, выработка общей повестки дня, поиск собственной ниши в системе представительства интересов наравне с партиями и другими институтами.

В то же время очень важно не упустить ряд возможностей, особенно тех, которые связаны с административной реформой: участие в разработке административных регламентов и формировании стандартов качества оказания государственных услуг, а также разработка детальных технологий общественной экспертизы в разных областях, определение стандартов такого рода экспертиз.

 


1

Ника Антоникова – менеджер программы "Развитие диалога между гражданским обществом и государством", CAF Россия





Пчела #48 (октябрь-декабрь 2005)



 



Перейти на главную История создания журнала Адресная книга взаимопомощи Об интересных местах Об интересных людях Времена Многонациональный Петербург Клубы и музыка Прямая речь Экология Исторический материализм Метафизика Политика Правые Левые Благотворительность и третий сектор Местное самоуправление Маргиналии Дети и молодежь Наркозависимые Бывшие заключенные Глухие Слепые Люди в кризисной ситуации Душевнобольные Алкоголики Инвалиды-опорники

© 1996-2013 Pchela

Письмо в "Пчелу"