ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА И ЭКСПЕРТИЗА

Александр Сунгуров


КОРОТКО О ПОНЯТИИ "ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА"

Прежде всего, необходимо четко определить, к какой именно политике - в смысле "politics" или "policy" мы относим термин "публичный". При применении обсуждаемого термина к политике как борьбе за власть, публичность воспринимается как "зрелищность", это действо, за которым приятно и интересно следить по телевизору, однако возможность влияния на происходящие события такая же, как у зрителей в театре повлиять на сюжет пьесы.1 При этом сами средства массовой информации начинают уже не столько отражать политические события, сколько непосредственно их творить - вспомним, в частности, действия "телекиллера" В. Доренко или дискуссии на НТВ в конце 90-х годов.

Более эффективно, на наш взгляд, относить термин "публичный" к политике в смысле "policy", включая в фокус рассмотрения характер, процедуру процесса разработки и реализации программ деятельности власти различного уровня.

Тогда под публичной политикой можно понимать программы и приоритеты органов власти, механизмы и технологии их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп (страт) общества их представителями.

Легко видеть, что понимаемая таким образом публичная политика оказывается тесно связанной с понятием общественного участия в принятии властных решений. Поэтому можно также сказать, что публичная политика представляет собой способ и результат общественного участия в процессе принятия жизненно важных для общества решений.

Становление публичной политики - это необходимое условие становления демократии участия, которая может прийти на смены электоральной демократии, демократии голосований только в случае развития практик общественного участия, Только эти практики и способны превратить закрытую, келейную, "государеву" политику в политику открытую, прозрачную и подотчетную населению - то есть политику публичную.

Важно понимать, что сами собой практики и технологии общественного участия развития не получат. Они могут быть реализованы только усилиями конкретных людей и организаций, которые готовы затрачивать время и другие ресурсы для развития таких практик.

Нельзя не отметить еще одну характеристику публичной политики - она невозможна без существования процесса разнообразных коммуникаций общественных групп по поводу целей и задач государственной власти и местного самоуправления. Тем самым мы видим четкую взаимосвязь обсуждаемого понятия с еще одним важным понятием современной политической мысли - с понятием делиберативной демократии, демократии обсуждений.

МЕДИАТОРСКИЕ СТРУКТУРЫ КАК НЕОБХОДИМЫЙ КОМПОНЕНТ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ

Итак, с одной стороны мы видим органы власти, утверждающие и затем реализующие конкретные программы деятельности. С другой - социальные группы (страты) общества, ожидания которых должны составлять основу программ деятельности власти.

Для того, чтобы феномен публичной политики состоялся, необходимо, чтобы эти две стороны были соединены цепочкой посредников. Классическая цепочка таких посредников - это депутаты - со стороны власти, и политические партии - со стороны общества. В самом названии депутатской власти - представительная власть - заключена их функция представления интересов населения при подготовке властных решений. С другой стороны, политические партии, как особый тип общественных организаций, могут обеспечить корректное выявление реальных потребностей жителей и выражение этих потребностей и проблем в виде своих предвыборных программ.

Современные представления о развитии публичной политики свидетельствуют, что этой традиционной цепочки посредников оказывается явно недостаточно, особенно в условиях поставторитарных стран, когда депутаты склонны забывать свои представительские функции, а партии оказываются все менее влиятельными игроками политической сцены.

Кроме того, эта цепочка посредников типична для ситуации электоральной демократии, когда единственной формой влияния человека на процесс властных решений является его голосование на выборах. Если же говорить о развитии демократии участия, то в роли звеньев цепочки посредников выступают, с одной стороны, многочисленные некоммерческие организации, а с другой - различные консультативные и общественные советы при органах исполнительной власти. Связующим звеном в этой ситуации может являться особый тип некоммерческих организаций, принадлежащий по нашей классификации к НКО четвертого, инфраструктурного типа2 - организации-медиаторы или Центры публичной политики. Аналогичным образом может выстраиваться и взаимодействие профсоюзов и власти.

Огромное влияние на принятие политических решений оказывают предпринимательские структуры и финансово-промышленные группы. "Посреднические цепочки" в этом случае могут быть двух типов - публичные и непубличные, причем вторые могут быть существенно более развитыми, включая в себя различные механизмы влияния как на депутатов, так и на структуры исполнительной власти, результатом чего является развитие коррупции. Собственно говоря, соотношение между собой публичных и непубличных механизмов влияния бизнес-сообщества на власть может рассматриваться в качестве важного показателя степени развития самой публичной политики.

Мы можем выделить и еще одну, четвертую, "цепочку посредников", формирующуюся вокруг конфликтных или спорных ситуаций, возникающих при применении правовых норм к конкретным жизненным ситуациям. Легко понять, что в эту цепочку со стороны государства входит, прежде всего, судебная система, а со стороны общества - правозащитные организации, которые защищают права конкретных людей, а также следят за соблюдением законов самим государством.

Важно подчеркнуть, однако, что усложнение функций государства в странах с устоявшейся демократией, с одной стороны, а также отсутствие глубоких демократических традиций в поставторитарных странах, с другой, привело в конце прошлого века к востребованности различных квазисудебных институтов, прежде всего, института Омбудсмана (в России этот институт носит название Уполномоченного по правам человека, а во Франции, например - Медиатора, т. е. посредника).

Вероятно, можно выделить и другие подобные цепочки, в частности, велика роль в этом плане средств массовой информации, отвечающих в политической системе за реализацию функции политической коммуникации

Научное сообщество, эксперты и заказчики

Ни одно политическое или властное решение не принимается в современном мире без учета объективного научного знания или, иначе, рекомендаций науки. Другое дело, что это знание или рекомендации не являются определяющими.

При этом у лиц, принимающих решения (или готовящих проекты таких решений, которые они хотели бы пролоббировать) могут быть различные цели использования научного знания в виде тех или иных экспертных оценок:

  1. Желание получить объективную информацию в виде научных рекомендаций для улучшения качества принимаемого решения.
  2. Желание "легимитимизировать" в глазах просвещенного общества уже принятое в принципе решение, укрепить его ссылкой на соответствующую научную экспертизу.
  3. Стремление создать "дымовую завесу" вокруг реально принимаемого решения путем проведения множества публичных обсуждений экспертиз иных проектов решения.
  4. Стремление обеспечить публичную поддержку предлагаемых власти решений, привлекая на свою сторону авторитет научной экспертизы.
  5. Стремление добиться осуждения и отмены уже принятых властью решений (с этой целью часто используется экологическая экспертиза).

Поэтому для честного и ответственного эксперта важно понимать, с какой целью его привлекают те или иные властные, общественные или бизнес-структуры, чтобы не оказаться пешкой в чужой игре.

Например, в последнее время при различных властных и не только властных структурах стали возникать постоянно действующие экспертные советы, состав которых утверждается органом или лицом, на то уполномоченным. И хотя члены этих экспертных советов иногда (как правило - очень редко) производят по заданию руководства экспертизы тех или иных проектов, все же их основная функция - участвовать в заседаниях Экспертных советов, чаще всего в присутствии прессы, когда под председательством руководителя органа, при котором создан Экспертный совет, происходит публичное обсуждение каких-то общественно значимых проблем. Иногда участники такого заседания принимают - как правило, "за основу", и какое-либо Решение Экспертного совета. Такую практику автор этих строк неоднократно наблюдал в ходе заседаний секций Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в РФ в период 2001-2003 гг. Смысл подобных заседаний, если квалифицировать их по вышеприведенным целям привлечения экспертов, был ближе всего к № 2 из этого списка, хотя здесь преобладало, по-видимому, желание "легимитимизировать" в глазах просвещенного общества не какое-то решение, а сам институт или личность Уполномоченного, который публично советуется со столь широким кругом специалистов. Строго говоря, такой подход близок к имитации экспертной деятельности.

Возможны самые разные способы классификации экспертиз: по заказчику (ведомственная, правительственная, парламентская, экспертиза, заказанная грантодающим фондом или частной корпорацией); по профессиональному полю (медицинская, правовая, лингвистическая); по степени публичности и т. д.

Наконец, можно разделять профессиональную, качественную, ответственную экспертизу и непрофессиональную, некачественную, безответственную экспертизу.

ОБ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ

Тема общественной экспертизы приобрела достаточно широкое звучание после "Тольятинского диалога" (ноябрь 2002 г.), ставшего в определенном смысле продолжением Московского Гражданского Форума 2001 г.

В рамках этого Тольяттинского диалога, в частности, состоялась Экспертная конференция "Год после Гражданского Форума: предварительные, результаты", на которую собралась своеобразная элита лидеров НКО и близких к ним политиков. Уже в ходе этой конференции среди ее участников развернулась дискуссия о том, что же представляет собой общественная экспертиза, и экспертиза вообще, а после Тольятинского диалога эта дискуссия продолжилась в пространстве Интернета.

Толчком для дискуссии стало, наверное, само название конференции - Экспертная. А раз так, то все участники этой конференции - эксперты. Осталось только понять - в чем именно они эксперты? Ответ, казалось бы, лежит на поверхности - эксперты в делах общества, т. е. общественные эксперты. А сам процесс обсуждения ими вопросов развития гражданского общества - это общественная экспертиза.

При этом неявно предполагалось разделение по линии: общественная - профессиональная экспертиза. Но тогда вполне логично прозвучал вопрос Глеба Павловского: "Не является ли общественная экспертиза экспертизой малопрофессиональной, экспертизой второго сорта?" И кому тогда такая экспертиза нужна?

На мой взгляд, термин "общественная экспертиза" будет иметь сущностное наполнение, если отнести его к способу выявления позиции того или иного общественного сегмента или группы по какой-либо волнующей эту группу проблеме, т. е. понимать общественную экспертизу как процедурно оформленное общественное мнение определенной социальной группы. Например, важно провести общественную экспертизу по поводу строительства многоэтажного гаража в конкретном микрорайоне, либо по поводу проекта городского бюджета. Процедурой могут быть, например, общественные слушания. При этом отличием от обычного социологического опроса будет знакомство участников слушаний с различными точками зрения, подготовленными специалистами по заказу организаторов таких слушаний. Эти точки зрения и будут профессиональной экспертизой, а их неангажированность обеспечивается независимой позицией организаторов слушаний.

Иначе говоря, специалисты по общественной экспертизе - это те, кто способен корректно организовать выявление мнения того или иного сообщества по конкретному вопросу или проблеме, а вовсе не лидеры НКО, готовые давать оценки или делать суждения от имени тех или иных социальных групп.

В идеале, таким организатором могла бы быть коалиция неправительственных организаций города или района, однако создание таких коалиций или ассоциаций НКО, которые могли бы стать и заказчиками экспертизы, является в настоящее время весьма проблематичным.

К сожалению, более распространенным среди участников Тольяттинской конференции, на мой взгляд, был взгляд на себя как на сообщество общественных экспертов, не углубляясь при этом в анализ того, что они под этим термином понимают. Такое красиво звучащее определение позволяло также не ставить вопроса о легитимности представления интересов структур российского гражданского общества. Вместо этого выдвигалась позиция "общественных экспертов", которым, собравшись вместе, легче договориться друг с другом. Однако повторяю, эксперт - это всегда советник кого-то, кто заказывает экспертизу и принимает решение. Отказываясь же от сложной деятельности по развитию легитимных структур представления интересов гражданского сектора, "квазиобщественные эксперты" становятся реально в подчиненное положение к единственно (пока) легитимной структуре - органам государственной власти.


Пчела #45 (январь-апрель 2004)



 



Перейти на главную История создания журнала Адресная книга взаимопомощи Об интересных местах Об интересных людях Времена Многонациональный Петербург Клубы и музыка Прямая речь Экология Исторический материализм Метафизика Политика Правые Левые Благотворительность и третий сектор Местное самоуправление Маргиналии Дети и молодежь Наркозависимые Бывшие заключенные Глухие Слепые Люди в кризисной ситуации Душевнобольные Алкоголики Инвалиды-опорники

© 1996-2013 Pchela

Письмо в "Пчелу"