ПОЧЕМУ НАМ НЕОБХОДИМА ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА?
ПОТОМУ ЧТО ОНА ПОЗВОЛЯЕТ ЛОББИРОВАТЬ ОБЩЕСТВЕННЫЕ ИНТЕРЕСЫ!

Владимир Римский 1


Демократические институты не могут улучшаться сами - их улучшение зависит от нас. Проблема улучшения демократических институтов - это всегда проблема, стоящая перед личностями, а не перед институтами.
Карл Поппер

1.

Современная демократия является весьма сложной системой организации общества и государства, а в полном объёме демократия не реализована, по-видимому, ни в одной стране мира. Но такие попытки делаются снова и снова, и не потому, что демократия - самая лучшая организация общества и государства, а потому, что, по словам Карла Поппера, с помощью демократии можно надеяться избежать тирании.

Одним из важнейших условий осуществления не формального, а реального участия граждан в управлении делами государства является гражданский контроль власти, который должен рассматриваться не как дополнение, а как необходимый составной элемент системы современной демократии.

Ограничением деятельности власти, не учитывающей приоритеты граждан или нарушающей их права, могут стать различные формы гражданского контроля власти. Других ограничений у власти в ситуации современной демократии просто нет, моральные и этические соображения, даже у очень образованных и лично весьма порядочных политиков и государственных деятелей, не всегда срабатывают.

2.

Проходящие в России реформы государственности, экономики и социальной сферы преобразуют также принципы и методы решений проблем. От советских принципов и методов российское государство постепенно переходит к более демократическим, по крайней мере, по форме. Эти принципы и методы неизбежно затрагивают проблемы, значимые для граждан, воздействуют на их практики, их жизнедеятельность, способствуют или препятствуют осуществлению эффективной социальной политики государственных и местных органов власти и управления. Эффективные решения таких проблем важны не только для граждан, но и для самой власти, поскольку ее руководители избираются и поскольку они берут на выборах или в межвыборный период определенные обязательства перед гражданами, которые по общепринятым нормам демократии они должны выполнять.

Важнейшей проблемой и для граждан, и для власти становится невысокая эффективность новых, по форме демократических, принципов и методов решений по сравнению с более привычными для современных российских чиновников административными.

Демократическим образом принятые и исполняемые решения органов власти и управления, в том числе, и в области законодательной деятельности, не всегда приводят к объявленным или ожидаемым результатам, эти результаты не соответствуют приоритетам широких социальных групп, нарушают права и свободы меньшинств и т. п. В результате российские чиновники на всех уровнях управления все чаще отказываются от практики демократического управления и используют старые, хорошо ими освоенные административные принципы и методы решений всех проблем. И такое положение в системе государственного и муниципального управления не является случайным.

В демократической системе власти и управления принятие каждого решения должен контролировать его лоббист. Если властные институты не имеют или не видят лоббиста, то они считают себя вправе принимать решение, максимально лоббирующее собственные интересы. А в сложившейся системе демократической власти наши граждане остались без своих лоббистов, исключение, возможно, составляют некоторые, довольно узкие, социальные группы. На исполнение функций таких лоббистов обычно претендуют политические партии, депутаты Государственной Думы РФ, региональных и местных законодательных и представительных органов, сами чиновники разных рангов, когда они заявляют, что хорошо знают проблемы тех или иных групп граждан. Но реально функции таких лоббистов для достаточно широких социальных групп не выполняет никто, и сами граждане это, если не понимают, то чувствуют. Недаром на всех выборах последних лет они пытаются от кандидатов получить какие-то конкретные материальные блага, а не обещания защищать демократические ценности и обеспечивать решения общегосударственных проблем.

Формирование лоббистов общественных интересов широких социальных групп является необходимым институтом демократии и позволяет принимать и исполнять более обоснованные и эффективные с точки зрения всего общества решения. Тем не менее, формированием системы эффективного лоббирования интересов тех социальных групп, которые имеют невысокий уровень благосостояния, не имеют профессиональных или иных ассоциаций, достаточно влиятельных в политике и государственном управлении, не занимаются ни государственные, ни негосударственные структуры. Ведь нельзя же считать эффективным лоббированием согласование позиций министерств и ведомств при принятии государственных решений: государственные структуры всегда реально лоббируют свои интересы, а не интересы тех, кого они номинально должны представлять. Нельзя считать эффективным лоббированием и проведение в тех или иных формах демонстраций в защиту своих прав и свобод, чем занято большинство негосударственных объединений: такие демонстрации должны дополняться постоянной работой в самих органах власти.

В системе эффективного лоббирования любых, в том числе и общественных интересов, важную роль играют специалисты, профессионалы, которые могут по заказу общественных или некоммерческих организаций профессионально оценить принципы, методы реализации, привлекаемые ресурсы и последствия предполагаемых или уже принятых органами власти и управления решений, т. е. проводить экспертизу решений проблем на соответствие приоритетам общества и на обоснованность, а также на возможность реализации принимаемых решений. Подобного рода экспертизу можно назвать общественной. В таком понимании общественная экспертиза - это профессиональная экспертиза, которая проводится в интересах граждан, или, как часто говорят, структур гражданского общества, потому что граждан много, у всех свои интересы, а структуры гражданского общества эти интересы агрегируют, и тогда становится легче их представить для оценивания и учета экспертами.

3.

Под экспертизой принято обычно понимать исследование какого-либо вопроса, проблемы, процесса или явления, требующее специальных знаний и умений, с представлением обоснованного мотивированного заключения, возможно, с элементами рекомендаций.

Существует экспертиза общепризнанная и признанная даже на уровне органов власти и управления, например, судебно-медицинская экспертиза, заключения патологоанатомов, врачебно-трудовая экспертиза, проектно-строительная экспертиза, патентоведческая экспертиза, экспертиза произведений искусства, экологическая экспертиза и некоторые другие. Многие виды таких экспертиз осуществляются государственными организациями, другие - негосударственными организациями, получившими специальные сертификаты на право проведения такого рода экспертиз.

Общими характеристиками практически всех экспертиз являются:

  1. Проведение исследования или в некоторых случаях освидетельствования.
  2. Специальный порядок назначения экспертизы.
  3. Специальный порядок, процедура, метод проведения экспертизы.
  4. Ограничение экспертных оценок областью значений, фактов, сведений и т. п., необходимых для полного и достоверного формирования представления об исследуемом объекте, явлении или процессе.
  5. Преимущественными целями экспертизы являются диагностика, анализ, оценки, консалтинг, проектирование, прогнозирование, оптимизация процессов и т. п.
  6. Нередко областями проведения экспертизы становятся трудно формализуемые или нестандартные задачи, требующие для формирования решения выделения и анализа наиболее значимых факторов явлений или процессов.

4.

Общественная экспертиза пока не получила государственного статуса, но это вполне может произойти, если будут разработаны соответствующие законы и процедуры допуска к проведению экспертизы и сертификации такого рода услуг. Но и в отсутствие государственного статуса активность граждан может сформировать практику постоянного использования общественной экспертизы в государственном и муниципальном управлении.

Как уже говорилось выше, общественной экспертизой можно называть экспертизу процессов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп. Такая экспертиза проводится обычно с целью поиска вариантов решений определённых, чаще всего, социальных проблем, оптимизации этих решений, оценки реакции различных социальных групп на возможные варианты решений, прогнозирования и планирования той или иной социальной или управленческой деятельности. Несмотря на то, что общественная экспертиза может проводиться по любым темам и проектам, она в первую очередь оценивает социальные факторы и последствия принимаемых решений. Например, она оценивает, как эти решения скажутся на социальных стандартах и условиях жизни граждан, на их благосостоянии, на величине их заработной платы, пенсий и пособий, на состоянии окружающей среды и т.п.

Общественная экспертиза обычно имеет следующие функции:

  1. Диагностическую, т. е. функцию освидетельствования состояния социального объекта, процесса или явления.
  2. Информационно-контрольную, т. е. функцию выявления информации об объекте, процессе или явлении, определения ее полноты и достоверности.
  3. Прогностическую, т. е. функцию выявления возможных состояний объекта, процесса или явления в ближайшей, среднесрочной и долгосрочной перспективе, сценариев развития ситуации.
  4. Проектировочную, т. е. функцию выработки рекомендаций по принятию управленческих решений и планированию достижения желательных для заказчика результатов с учетом интересов властных, финансовых, экономических и других структур.

Общественная экспертиза часто эффективна, когда в области проведения экспертизы:

  1. еще не сложились определенные нормы и правила поведения и социальной практики;
  2. существует большое разнообразие факторов, способных оказать воздействие на принятие и реализацию управленческих решений;
  3. существует избыток информации об объекте, в котором трудно ориентироваться;
  4. трудно спрогнозировать последствия принимаемых управленческих решений;
  5. социальные и социологические исследования по традиционным методикам провести затруднительно или просто невозможно, например, потому что недостает знаний об объектах исследований, о среде и факторах этой среды, ситуация очень быстро меняется;
  6. требуется принимать решения в условиях дефицита времени или иных ресурсов, а также в экстремальных ситуациях.

Обычной целью общественной экспертизы является установление соответствия деятельности органов власти и управления или некоторых социальных институтов приоритетам граждан, целям и задачам социальной политики, а также формирование предложений по достижению такого соответствия, включая и законодательные нормы.

5.

Результаты экспертизы в решающей степени зависят от личности эксперта, ее проводящего. А если он участвует в общественной экспертизе, то от него, от одного эксперта или от небольшой группы экспертов, развитие демократии может зависеть не меньше, чем от органов власти и структур гражданского общества. Приходится еще раз согласиться с мнением Карла Поппера о высокой значимости усилий отдельных индивидов в совершенствовании демократических институтов. Общественная экспертиза предоставляет им такие возможности. Но высокая значимость общественной экспертизы определяет необходимость высокого уровня развития профессиональных качеств, участвующего в ней эксперта.

Эксперт должен быть компетентным в области предполагаемой экспертизы, т. е. иметь определенное право на ее проведение. Иногда для этого необходимо получение диплома или сертификата, но не исключается проведение экспертизы и гражданами, имеющими большой практический опыт.

Эксперт должен обладать умениями и навыками проведения соответствующих исследований и формирования заключения об экспертизе. Это требование наиболее существенно для лиц с большим практическим опытом, которые не всегда обладают такого рода качествами.

Эксперт должен обладать достаточно развитыми так называемыми академическими способностями, т. е. способностями объяснять непрофессионалам суть процессов и явлений, а также своих прогнозов и рекомендаций.

6.

Имеются некоторые принципы проведения общественной экспертизы, которые желательно соблюдать в любых экспертизах такого рода.

Экспертиза всегда проводится по какому-либо заказу. Не исключается, что сам специалист может сформировать заказ и провести экспертизу. Но в любом случае - заказчик должен быть и именно он во взаимодействии с экспертом должен возможно точнее определить цель экспертизы. Это взаимодействие необходимо, потому что заказчик очень редко настолько компетентен, что в состоянии без эксперта точно сформулировать цель его работы. Но и сам эксперт не всегда имеет полную информацию в существе проблем заказчика. Поэтому наилучшим способом постановки цели экспертизы является постоянный диалог заказчика и эксперта по этому поводу. Чем точнее будет определена цель экспертизы, тем точнее будет экспертное заключение и рекомендации эксперта.

Принцип независимости: эксперты должны быть независимы от интересов заказчика экспертизы.

Принцип гласности: результаты и общее описание методики проведенной экспертизы подлежат гласности, публикуются в средствах массовой информации, доводятся до сведения заинтересованных лиц в органах власти и управления, а также граждан.

Принцип авторства: экспертное заключение является авторским произведением, авторские права подлежат защите, эксперт несет персональную ответственность за результаты экспертизы.

Принцип ответственности: эксперт не несет ответственность за реализацию рекомендаций своей экспертизы, если только он не привлекается в дальнейшем как консультант или руководитель для их реализации.

Принцип вознаграждения: работа экспертов оплачивается в соответствии с договорными обязательствами, независимо от того, удовлетворяют ли заказчика выводы и рекомендации экспертизы, их обоснованность, справедливость и т. п.

Принцип невмешательства: эксперты только формируют экспертное заключение и не вмешиваются прямо в деятельность органов власти и управления или социальных структур, за исключением специально оговоренных случаев.

7.

Общественная экспертиза может проводиться различными методами.

Метод экспертных оценок: эксперты по однотипной, разработанной другими экспертами, методике оценивают определенные характеристики процессов или явлений. Обычно такое оценивание проводится по формализованной анкете, результаты вводятся в компьютер, обрабатываются и представляются в обобщенном виде, поскольку экспертов должно быть несколько, иногда несколько десятков или даже сотен.

Метод экспертных интервью: эксперты отвечают на заранее подготовленные другими экспертами вопросы так называемого гида, обычно в свободном стиле, т. е. не обязательно соблюдая порядок вопросов, вводя дополнительные вопросы и ответы на них, если это представляется важным эксперту и т. п. Ведущим в определении тематики и хода интервью является сам эксперт, а не интервьюер. Такое интервью требует от интервьюера большого искусства, но и результаты при профессиональном проведении бывают очень значимыми.. Таким методом можно изучать очень слабо понятные, плохо прогнозируемые ситуации и т. п.

Метод фокус-групп: это групповое интервью экспертов на заданную организаторами экспертизы тему. Дискуссия на фокус-группе всегда направляется специально обученным модератором и концентрируется (отсюда и название "фокус-группа") на описании проблем и их решений.

Метод круглого стола: эксперты последовательно высказываются, все высказывания фиксируются, задаются вопросы, потом следуют ответы на них и выработка общего заключения.

Метод мозгового штурма: совместное заседание экспертов для выработки решения в трудно описываемой или быстро меняющейся ситуации. Главное - на первом этапе принимаются все мнения, а на втором - из них совместно отбираются наиболее значимые. При необходимости этот цикл этапов повторяют до получения желательного результата.

Метод ситуационного анализа: в режиме круглого стола или мозгового штурма анализируются причинно-следственные связи той или иной ситуации или ее развитие.

Метод описания сценариев развития ситуации: описание и формирование сценариев развития ситуации любым методом. Под сценарием понимается последовательность тех или иных событий. Описание сценариев позволяет экспертам в некоторых случаях глубже осознать существенные характеристики процессов и явлений.

Метод "Делфи": проведение экспертного оценивания в несколько туров, причем эксперты по некоторой процедуре перед очередным туром оценивания знакомятся с результатами предыдущего этапа. Цель такой процедуры - преодоление, по возможности, конформизма экспертов, снижающего качество экспертизы, и выработка единого экспертного мнения, единой системы оценок и т. п.

Метод написания отчетов или докладов экспертов: в них они могут выразить свои суждения и мнения в той форме, которую считают наиболее удобной и приемлемой для себя.

Метод формализованного опроса экспертов: проводится по заранее разработанной анкете и имеет целью формирование единого мнения или мнения большинства экспертов по какой-то проблеме. Очень похоже на анкетный опрос граждан, но вопросы анкет обычно более сложные, ответы на которые доступны только специалистам.

Метод контент-анализа: анализ текстов экспертов, которые написаны или произнесены ими без специальной цели проведения данной экспертизы, с целью выявления позиций, основных вариантов суждений и предлагаемых решений проблем.

8.

В качестве примера сферы деятельности, в которой проведение общественных экспертиз является необходимым, можно привести разработку законов федерального, регионального и местного уровней.

Разнообразные проекты мониторинга законодательной и законотворческой деятельности, проводимые структурами гражданского общества, не являются уникальными, выполняются во многих регионах и многими некоммерческими и общественными организациями. Но суммарный эффект участия структур гражданского общества в формировании законодательства федерального, регионального и местного уровней представляется явно недостаточным. Приоритеты исполнительной власти и крупного бизнеса доминируют в современном законодательном процессе, слишком часто государственная активность является самодостаточной и отчужденной от реальных потребностей и ожиданий граждан. Результатом является рост коррупции в государственном управлении и в обществе в целом, не решение, а углубление важнейших проблем общества, бизнеса и государства.

Высокопоставленные чиновники в России нередко лоббируют принятие таких законов, которые включают выгодные им или каким-то корпорациям правовые нормы. Гражданское общество практически не имеет возможностей противодействовать принятию таких законодательных решений, ему сложно препятствовать деятельности таких чиновников после принятия выгодных им законов. Эта ситуация формирует расхождение норм права и норм морали. И потому самые существенные по ущербу для общества случаи использования должностных полномочий в личных или узких корпоративных интересах нередко совершаются вообще без нарушения норм законов, ведь эти законы этими же интересами и пролоббированы. 2

В современной системе власти в России ограничением такого рода коррупции, связанной с законодательным и законотворческим процессом, может быть либо воля Президента РФ, либо гражданское участие в этом процессе. И, наверное, не ожидая от Президента РФ решения всех своих проблем, граждане и ассоциации граждан должны активнее лоббировать во власти свои приоритеты, добиваться соответствующих им законодательных решений, снижая уровень коррупции в России. Поэтому развитие практики общественной экспертизы законопроектов и других решений государственных и муниципальных органов власти как одного из способов участия граждан в управлении делами государства должно стать необходимым элементом демократического развития нашей страны.


Пчела #45 (январь-апрель 2004)



 



Перейти на главную История создания журнала Адресная книга взаимопомощи Об интересных местах Об интересных людях Времена Многонациональный Петербург Клубы и музыка Прямая речь Экология Исторический материализм Метафизика Политика Правые Левые Благотворительность и третий сектор Местное самоуправление Маргиналии Дети и молодежь Наркозависимые Бывшие заключенные Глухие Слепые Люди в кризисной ситуации Душевнобольные Алкоголики Инвалиды-опорники

© 1996-2013 Pchela

Письмо в "Пчелу"