МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Михаил Горный


Связь между местным самоуправлением и местными сообществами ощущается гражданами, знающими оба эти словосочетания, не только на интуитивном уровне. (Вспомните, например, соответствующую секцию на Гражданском форуме в ноябре 2001 года). Более того, в странах с развитой демократией местное самоуправление строится именно на основе местных сообществ. Но что же такое местные сообщества в наших российских условиях? Об этом и о многом другом в статье исполнительного директора Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра "Стратегия" Михаила Бениаминовича Горного.

ДЕФИНИЦИИ

Термин "местное сообщество" хотя и используется в законодательстве (см. нынешнюю редакцию закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", разработанного комиссией под руководством Д. Козака), но юридически не определен. Разные исследователи вкладывают в это понятие разный смысл.

Так, К.Зендриков

выделяет понятия социальной группы, сообщества, и общины:

"…Социальная группа - это, в первую очередь, термин, принадлежащий исследователю, внешнему по отношению к изучаемому обществу. Внешний исследователь накладывает на "живую социальную материю" разнообразные сетки признаков, в результате чего социальное тело разбивается на множества людей, удовлетворяющих определенным наборам признаков. Наборы признаков могут быть более или менее случайными, больше или меньше коррелировать между собой, выделяя более или менее характерные для этой группы людей общие свойства. При некоторых определенных наборах признаков, задающих социальную группу, можно говорить о том, что члены группы имеют общий интерес и могут иметь близкие цели. Однако эта общность интересов фиксируется извне, и сами члены группы про общность своих интересов ничего не знают.

В отличие от социальной группы, сообщества - это группы людей, осознающих свою общность, свой общий интерес и часто способных поставить общую цель. От социальной группы сообщество отличает рефлексивность, а наличие общей цели отличает его от общины.

Община - это группа людей со сложившимся и устоявшимся жизненным укладом, обычаями, правилами поведения, основной целью которой является сохранение себя, воспроизводство традиции и образа жизни.

Из введенных определений следует, что социальная группа не может являться субъектом или источником какого-либо действия, члены социальной группы не знают, что их "записали" в одну группу и не готовы к совместным действиям.

Сообщества, в отличие от социальных групп и общин, могут ставить цели и мобилизовать свои ресурсы для их достижения, то есть являться агентом развития. Общины, напротив, жестко и решительно препятствуют любым нарушениям традиционного жизненного уклада и служат источником устойчивости и стабильности.

Использование этих различий позволяет дать несколько интерпретаций идеи местного сообщества.

Под местным сообществом можно понимать группу людей, проживающих на одной территории (в одном городе, микрорайоне, квартале, доме), - такая постановка больше указывает на социальную группу, где объединяющим признаком является место жительства. Однако, с нашей точки зрения, сам по себе признак общего места жительства не является достаточным основанием для осознания общности интересов.

В то же время можно говорить, что на территории городских и сельских поселений существуют общины, обеспечивающие воспроизводство сложившегося ритма и уклада жизни, часто не формализованные и не представленные персонально. О том, что они есть, можно судить по тому, насколько устойчиво воспроизводятся такие "нормы" общежития, как загаженные и исписанные подъезды, и по тому, что всплеск общественной активности населения происходит, как правило, при угрозе изменения жизненного ритма: новая стройка, новый налог и т. п.

Идеологи МСУ утверждают, что именно участие жителей в управлении своими городами, опора муниципальных управленцев на местные сообщества сможет поднять наши города и вытащить их из той разрухи, в которой они оказались. Соглашаясь с этим тезисом, следует уточнить, что именно сообщества, а не общины, могут стать той силой, которая сможет работать на реанимацию и благоустройство городов, поскольку общины по природе своей не могут служить источником изменений и развития.

Трудность, однако, состоит в том, что сообществ-то как раз и нет или почти нет в действительности - есть социальные группы, выделяемые различными наблюдателями, и общины. МСУ состоится в России только в том случае, если муниципальными управленцами будет осознана необходимость формирования местных сообществ и освоена технология их выращивания.

Существенно отличающаяся точка зрения была сформулирована донецкими (Украина) аналитиками

. "…Местные сообщества территориальных единиц, согласно упомянутой концепции, - это коалиция местных жителей и организаций, действующих в разных секторах (1 - органы власти, 2 - бизнес, 3 - третий сектор), созданная с целью развития своей территории. Межсекторные противоречия между членами коалиции преодолеваются в процессе совместной реализации проектов, направленных на преодоление актуальных для всех членов коалиции проблем. <…> Функции координатора коалиции разных типов организаций и граждан-представителей разных социальных групп взяла на себя общественная организация НОО "Клуб гражданских инициатив". В дальнейшем, по мере развития местных сообществ, предполагается передача этих функций органам самоорганизации населения разных уровней: домовым, квартальным, уличным, поселковым комитетам..."

Главное отличие от предыдущего - наличие коалиции - чего-то оформленного (юридически или фактически), одного проживания недостаточно, требуется некая организация (структура).

Приведем здесь еще одно любопытное определение:

"…Среди субъектов гражданского общества, определяющих во многом его дееспособность, ведущая роль наряду с политическими партиями и наиболее авторитетными общественными объединениями принадлежит местным сообществам, являющимся по существу структурными территориальными подразделениями гражданского общества, его важнейшей основой. Всемерная забота о становлении и развитии местных сообществ в России - необходимый и важнейший фактор становления и укрепления в целом гражданского общества.

Понятие "местное сообщество" можно определить как "объединение граждан, связанное с их проживанием в городе и селе, в районах и сельских округах, имеющее муниципальную собственность, местный бюджет, выборный представительный орган МСУ, а также общие интересы в самостоятельном и под свою ответственность решении вопросов местного значения по обеспечению своей жизнедеятельности непосредственно через органы местного самоуправления и своих выборных представителей в рамках действующего законодательства…".

В данном определении помимо требования объединения граждан содержится также условие иметь муниципальную собственность, местный бюджет и выборный орган МСУ, а если эти условия не соблюдаются, то и местного сообщества нет, что, мягко говоря, спорно. Из приведенных выше автору наиболее близко первое определение, т.е. под местным сообществом будем понимать жителей одного места (дома, улицы, села, города, но не государства), которые могут быть организованы (структурированы) или нет, могут иметь общие интересы и цели и реализовывать их.

СТРУКТУРА И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Если ранжировать субъекты местного сообщества по степени организованности, то в начале будут юридически неоформленные группы: отдельные граждане, инициативные группы, представляющие интересы жителей (подъезд, дом и др.); затем следуют юридически оформленные группы: НКО, союзы, ассоциации и коалиции, органы ТОС, кондоминиумы, ЖСК, ТСЖ и др.

Можно ранжировать группы по интересам и делить их на семейные, по месту жительства, молодежные, возрастные, социально-культурные, профессиональные, предпринимательские, религиозные, политические и т. д. С таким делением согласуется и сословное деление жителей в прошлом. Кстати говоря, сословные органы, такие, как ремесленный сход, купеческие общества, купеческие управы, составляли местное сообщество и основу МСУ в дореволюционной России.

Для целей МСУ самое лучшее местное сообщество - это сообщество налогоплательщиков. Не важно, проживающих на данной территории или нет, не важно, организованных или нет, но исправно платящих налоги в местный бюджет, имеющих свою собственность, заинтересованных в эффективном развитии своей территории, отслеживающих, куда и как расходуются их деньги. К сожалению, в России такого сообщества пока нет.

А что есть? Есть территории муниципальных образований (МО), районов и микрорайонов, на которых проживают жители. Чем более они организованы, чем более структурированы, тем сильнее местные сообщества, тем эффективнее представляют и защищают они свои интересы. Для их успешного роста необходимы точки кристаллизации: общественные места (библиотеки, кафе, клубы, пивные, скамеечки, столы, где играют в домино). Наиболее явные точки - это местные органы власти (советы ветеранов, муниципальная общественность и др., территориально расположенные в помещениях муниципалитетов, либо в помещениях, предоставленных муниципалитетами).

Деятельность местных сообществ заключается в представлении и реализации своих интересов (починить крышу, вовремя получить пособия, убрать грязь со двора и др.). Наиболее рельефно эта деятельность проявляется во взаимодействии с органами МСУ. При этом возникает проблема выявления и предъявления муниципальной власти интересов местного сообщества, от имени которого должна действовать муниципальная власть. Хотелось бы надеяться, что и на уровне муниципальных управленцев вызревает осознание необходимости в процессе принятия решений и осуществления деятельности опираться на поддержку местных сообществ. (Любопытно, что, чем меньше ресурсов в распоряжении МСУ, тем охотнее муниципалы советуются с местным сообществом, на что и как эти ресурсы использовать).

Можно выделить следующие формы взаимодействия местных сообществ и властей:

  • Взаимное информирование (в помещении муниципалитета, в муниципальных СМИ, на досках объявлений размещается информация о составе, порядке работы и результатах деятельности органов МСУ, об их важнейших решениях (бюджет, социальные программы, готовящиеся мероприятия). На встречах с общественностью (местным сообществом) обсуждается ход выполнения принятых решений, до властей доносятся проблемы, возникающие перед местным сообществом).
  • Общественное участие (общественность организует слушания по интересующим местное сообщество вопросам (местный бюджет, благоустройство, учет мнения жителей при принятии градостроительных решений), экспертизу готовящихся и принятых нормативных актов, мониторинг исполнения принятых решений).
  • Социальное партнерство (власти и местное сообщество (какая-либо его структура - НКО, например) совместно выполняют проект, помогающий решить конкретную проблему жителей (например, благотворительная НКО организовала бесплатную столовую, власти предоставили помещение, а спонсоры дали денег - польза всем).
  • Делегирование полномочий. Местные власти передают некоторые свои полномочия (благоустройство территории, ремонт жилья) таким организациям, как ТОС, ЖСК, передавая им средства, выделяемые на исполнение данного полномочия.

РЕАЛЬНАЯ ЖИЗНЬ

Обратимся теперь к реальной жизни и рассмотрим практические примеры организации и деятельности местных сообществ на основе опыта работы петербургского гуманитарно-политологического центра "Стратегия".

В двух МО Санкт-Петербурга (г. Пушкин и МО № 13 "Светлановское") была опробована социальная технология "общественное участие под ключ": от поиска заинтересованных жителей через определение местных проблем и способа решения их, предложенного жителями, через обучение жителей взаимодействию с органами МСУ до передачи в муниципалитет проектов нормативных актов по решению местных проблем, разработанных с участием местного сообщества.

Для поиска заинтересованных жителей был проведен социологический опрос жителей г. Пушкин. Жителям предлагалось ответить на вопрос: какие, с их точки зрения, вопросы требуют скорейшего решения. А также предлагалось принять участие в данном проекте, в плане контроля за деятельностью властей. Из 508 опрошенных горожан в той или иной степени согласились участвовать в проекте 62 человека.

Были выбраны 3 конкретных, волнующих жителей проблемы:

  • прозрачность власти, общественное участие;
  • муниципальный заказ;
  • учет мнения жителей при строительстве.

Был разработан опросный лист, с помощью которого интервьюер должен был определить, в какой из трех рабочих групп будет работать тот или иной житель. Из 62 человек на встречу с интервьюером согласились только 9 горожан, а в результате в проекте постоянно принимали участие лишь 3 человека из 508 опрошенных.

При проведении работы со структурированной общественностью оказалось, что в г. Пушкин практически отсутствуют работающие НКО, а в проекте участвовали члены органов ТОС, представленные 60-70-летними пенсионерами. Именно они и оказались тем местным сообществом, которое участвует в решении местных вопросов.

Проект в МО № 13 был направлен на содействие становлению прозрачной и открытой власти. Основным инструментом должно было стать вовлечение в процесс принятия решений жителей местного сообщества.

Предполагалось, что в ходе опроса жителей будет определено, какие сферы деятельности муниципальных властей требуют большей открытости и прозрачности, какие нормы на законодательном уровне следует принять в первую очередь, какие направления являются приоритетными при прогнозировании и планировании программ социально-экономического развития МО.

При исполнении проекта выяснилось, что:

  • уровень общественного участия жителей и мотивация к такому участию крайне низки;
  • наиболее мотивированы люди старшего поколения, и наблюдается полное отсутствие заинтересованности в решении местных проблем у молодежи;
  • на территории практически нет точек кристаллизации местного сообщества (сообщества вокруг библиотек, досуговых центров и т.п.);
  • количество работающих НКО, готовых активно участвовать в процессе принятия решений властями, также крайне мало (преобладание КОСов, ТОСов, ассоциаций ЖСК и Советов ветеранов).

Таким образом, главный вывод из обоих проектов: местного сообщества - нет (что подтверждает точку зрения Зендрикова). Общественность, присутствующая на собраниях, организованных местными властями, - это "прикормленная" общественность, которая достаточно агрессивно относится к посягательству со стороны других жителей на их монополию представлять интересы всего населения МО.


Пчела #4(41) (январь-апрель 2003)



 



Перейти на главную История создания журнала Адресная книга взаимопомощи Об интересных местах Об интересных людях Времена Многонациональный Петербург Клубы и музыка Прямая речь Экология Исторический материализм Метафизика Политика Правые Левые Благотворительность и третий сектор Местное самоуправление Маргиналии Дети и молодежь Наркозависимые Бывшие заключенные Глухие Слепые Люди в кризисной ситуации Душевнобольные Алкоголики Инвалиды-опорники

© 1996-2013 Pchela

Письмо в "Пчелу"